Ewha magazine

1992년 유엔환경개발회의(UNCED)에서 채택된 유엔기후변화협약(UNFCCC)을 계기로 기후변화 대응을 위한 국제사회의 논의가 본격적으로 시작됐다. 대표적으로 1997년 제3차 당사국총회(COP3)에서 채택된 교토의정서(Kyoto Protocol)는 온실가스 감축을 위한 구체적인 정책 목표와 수단을 제공하여 제도적 기반을 마련했다. 의무감축국을 대상으로 제1차 공약기간(2008-2012년) 내 1990년 대비 최소 약 5%의 감축 의무를 부과했으며, 시장 메커니즘을 도입하여 배출권거래제 등 효과적인 감축 수단을 도입했다. 그러나 선진국과 개발도상국 간 이해관계 충돌, 선진국의 탈퇴와 Post-2012체제 협상 실패, 2차 공약기간(2013-2020년)의 불참 국가 확대로 실효성에 의문이 제기됐다. 이에 국제사회는 새로운 형태의 기후변화체제 수립을 논의하게 됐다.

2015년 제21차 당사국총회(COP21)에서 채택된 파리협정(Paris Agreement)은 교토의정서의 한계를 보완하고자 대상 국가, 범위, 목표 설정 방식 등을 개선했다. 이 협정은 “지구 온도를 산업화 이전 수준 대비 2°C 이하로 유지, 온도 상승을 1.5°C 이하로 제한”하는 것을 목표로 설정했다. 흥미로운 점은 목표 달성을 위해 모든 당사국이 노력해야 한다는 보편적인 체제에 기반하여, 당사국 스스로 수립한 감축 목표인 국가결정기여(Nationally Determined Contributions, NDC)에 따라 협정을 이행하고 평가받는다는 점이다. 이러한 변화는 당사국의 참여를 촉진할 수 있다는 긍정적인 측면이 있지만, 무임승차를 방지하고 적극적인 이행을 유도할 수 있을지에 대해서는 회의적인 시각도 존재한다.

파리협정은 온실가스 감축을 위한 완화(mitigation) 정책과 함께 기후변화의 부정적 영향을 최소화하기 위한 적응(adaptation) 정책이 장기적인 관점에서 필요한 대응 수단임을 명시했다. 협정 제2조는 적응을 “기후변화의 부정적인 영향에 사회경제적으로 적응하기 위한 역량 및 조정과정으로 기후 회복력을 증진시킬 수 있는 능력”으로 정의하고 있으며, 제7조에서는 적응 목표와 원칙 등을 구체적으로 규정하고 있다. 이러한 적응 정책은 온실가스 감축 효과가 나타나기까지 기후변화의 영향을 최소화하여 완화 정책을 보완하고, 궁극적으로 기후변화 정책의 효과를 높여 탄소중립 목표의 효과적인 달성에 기여한다.

우리나라도 2016년 파리협정을 비준하며 국제사회의 기후변화 대응 노력에 공식적으로 참여하고 있다. 한국정부는 기후위기의 심각성과 국제사회 구성원으로서 책임있는 역할을 고려하여 “2030년까지 2018년 대비 40%를 감축”하는 내용의 NDC 상향안을 제출했다. 또한, ‘기후변화 대응기본계획’을 수립했으며, 2022년에는 기존의 ‘저탄소 녹색성장 기본법’을 대체하는 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법’을 시행하여 법제화를 통한 이행기반을 강화했다. 2023년 4월에는 기후위기 대응 및 지속가능발전을 위한 국가 최상위 계획인 ‘제1차 국가 탄소중립·녹색성장 기본계획’을 의결하여 기후변화 대응에 힘쓰고 있다.

우리나라의 적응 정책은 ‘제3차 국가 기후변화 적응대책’과 ‘제3차 국가 기후변화 적응대책에 대한 세부시행계획안’에 기반하고 있다. 지난 6월에는 적응 기반시설(인프라)을 강화하고 현장에 적용할 수 있는 실행계획을 보강한 ‘제3차 국가 기후위기 적응 강화대책’도 확정됐다. ‘3차 국가 기후변화 적응대책’은 2021년도부터 2025년도까지 국내 적응 분야를 아우르는 최상위대책으로, 파리협정에서 제시된 기후변화 적응 방안, 기후변화로 인한 손실과 피해 예방, 기후변화에 대한 공공인식 제고를 위한 방안을 국내 실정에 맞추어 구체화했다.

구체적으로는 ‘기후리스크 적응력 제고’, ‘감시·예측 및 평가 강화’, ‘적응 주류화 실현’이라는 3가지 정책 방향에 대한 세부 정책 및 과제를 제시하고 있다. 첫째, ‘기후리스크 적응력 제고’를 위하여 ① 미래 기후위험을 고려한 물 관리, ② 생태계 건강성 유지, ③ 전 국토의 적응력 제고, ④ 지속가능한 농수산 환경 구축, ⑤ 건강피해 사전예방 체계 마련, ⑥ 산업 및 에너지 분야 적응역량 강화 관련 내용을 포함한다. 둘째, ‘감시·예측 및 평가 강화’ 실현을 위하여 ① 종합 감시체계 구축, ② 시나리오 생산 및 예측 고도화, ③ 평가도구 및 정보제공 강화를 위한 정책과 사업을 추진한다. 마지막으로, ‘적응 주류화 실현’을 위하여 ① 기후적응 추진체계 강화, ② 기후탄력성 제고 기반 마련, ③ 기후적응 협력체계 구축 및 인식제고를 도모하고 있다. 이처럼 정부는 2030 온실가스 감축목표 달성과 2050 탄소중립 실현을 위하여 제도적 기반 마련과 함께 구체적인 적응 정책 수립에도 힘쓰고 있다.

파리협정 당사국의 책임 있는 이행은 협정의 목표를 달성하고 탄소중립사회로 나아가기 위해 필수적이다. 국제 규범이 국내에서 성공적으로 이행되기 위해서는 규범의 내재화 과정이 중요하다. 대부분의 국제환경 정책은 준수에 대한 강제성이 없으므로 국제사회의 합의와 비준만으로는 당사국의 효과적인 국내 이행이 보장되지 않는다. 따라서, 이행과 관련된 국내의 입법, 행정, 사법적 조치, 그리고 보고 및 제출 절차가 성공적인 준수 메커니즘의 핵심이다. 특히, 파리협정의 경우 NDC의 수립과 이행 권한이 당사국에게 일임되고 자체 평가 의무가 부과되는 구조이므로 당사국의 역할이 더욱 강조된다.

국내 기후변화 정책이 성공적으로 수립되고 이행되기 위해서는 범분야적(cross-cutting) 정책의 특성을 이해하고, 합의와 협력이 가능한 토대가 마련되어야 한다. 특히 적응 정책은 세부 정책 및 과제가 매우 다양하고 범부처적인 특성을 지닐 수밖에 없다. 만약, 정책 과정에서 조정 실패로 국제 정책과 국내 정책의 정합성이 낮아진다면, 이는 곧 정책의 실패로 이어질 수 있다. 따라서, 관련 부처 및 기관이 소통할 수 있는 적응 거버넌스 구축이 필수적이다. 또한 국제 사회의 관련 논의에 귀 기울여 기민하게 대처할 수 있는 시스템 마련과 전문가 육성을 위한 국가적 차원의 노력도 필요하다. 정치이념에서 벗어나 장기적 관점에서 체계적이고 일관적인 적응 정책이 수립되어야 함은 기본이다.

최근 발간된 유엔환경계획(UNEP)의 ‘2023 온실가스 배출격차 보고서(Emission Gap Report)’는 현 추세대로라면 2100년까지 지구 평균 기온이 2.5도에서 2.9도까지 상승할 것임을 예견하며, 파리협정 목표 달성을 위한 국제사회의 실질적인 노력을 촉구했다. 실제로 지난 11월 17일, 지구 표면 온도가 관측 사상 처음으로 산업화 이전 대비 2도 이상 상승하여 인간이 통제할 수 있는 임계점을 일시적으로 넘어섰다. 그러나 얼마 전 막을 내린 제28차 당사국총회(COP28)에서는 화석연료 폐지안을 둘러싸고 당사국의 이해관계가 첨예하게 대립했다.

파리협정은 공허한 약속(empty promise)으로 남을 것인가? 탄소중립 실현을 통한 인류의 지속가능한 미래는 온실가스 감축과 적응을 위한 개인의 노력과 함께 국내외 정책 입안자들의 선택에 달려있다. 지금이야말로 실효성 있는 기후변화 대응을 위한 정부의 역할에 주목할 때이다.